OSCE

Recomandările de la Lund

INTRODUCERE

Prin Deciziile de la Helsinki din iulie 1992, Organizatia pentru Securitate si Cooperare din Europa a instituit functia de Înalt Comisar pentru Minoritatile Nationale ca “instrument de prevenire a conflictelor într-o etapa cît mai timpurie cu putinta”. Acest mandat a fost creat, în mare masura, ca reactie la situatia din fosta Iugoslavie, deoarece exista temerea ca aceste evenimente s-ar putea repeta într-o alta regiune a Europei, mai ales în tarile aflate în perioada de tranzitie spre democratie, si ar putea astfel submina perspectivele de pace si prosperitate preconizate de Carta de la Paris pentru o noua Europa, adoptata de sefii de stat si de guvern în noiembrie 1990.
Începînd cu data de 1 ianuarie 1993, domnul Max van der Stoel a devenit primul Înalt Comisar pentru Minoritatile Nationale (HCMN) al OSCE. Beneficiind de o întinsa experienta personala ca fost membru al Parlamentului, ca Ministru de Externe al Olandei, ca reprezentant permanent al Olandei la Natiunile Unite si militant pentru drepturile omului, domnul van der Stoel si-a îndreptat atentia spre numeroasele dispute existente între minoritati si autoritatile centrale din Europa, dispute care, în opinia domniei sale, puteau sa se agraveze. Actionînd pe cale diplomatica, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale, s-a implicat în problemele din peste 12 tari, printre care Albania, Croatia, Estonia, Ungaria, Kazahstan, Kirghizstan, Letonia, fosta Republica Iugoslava a Macedoniei, România, Slovacia si Ucraina. Actiunile domniei sale s-au concentrat în primul rînd asupra situatiilor în care erau implicate persoane apartinînd grupurilor nationale/etnice ce constituie majoritatea numerica într-un stat si minoritatea numerica în alt stat, reprezentînd asadar subiecte de interes pentru autoritatile guvernamentale din ambele state si constituind o potentiala sursa de tensiuni, daca nu de conflicte inter- statale. Este incontestabil faptul ca astfel de tensiuni definesc o mare parte din istoria Europei.
În abordarea continutului tensiunilor în care sînt implicate minoritatile nationale, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale trateaza problemele ca agent independent, impartial si care actioneaza în spiritul cooperarii. Desi institutia Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale nu constituie un mecanism de control, ea recurge la standardele internationale acceptate de fiecare stat ca principal cadru de analiza si fundament pentru recomandari specifice. În aceasta privinta, este important sa reamintim angajamentele asumate de toate statele membre ale OSCE, mai ales cele cuprinse în Documentul de la Copenhaga a Conferintei asupra Dimensiunii Umane din 1990, care, în Partea a IV-a, defineste Recomandarile de la Lund standarde detaliate privitoare la minoritatile nationale. Toate statele membre ale OSCE au obligatia de a respecta prevederile privind drepturile omului, inclusiv cele referitoare la drepturile minoritatilor nationale ale Natiunilor Unite, si o mare majoritate a statelor membre OSCE au, de asemenea, obligatia de a respecta normele impuse de Consiliul Europei.
De-a lungul a peste sase ani de activitate intensa, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale a identificat anumite probleme si teme recurente care au devenit obiectul atentiei domniei sale într-o serie de state în ale caror probleme sa implicat. Printre acestea, se numara problema educatiei pentru minoritatile nationale si a folosirii limbilor minoritare, ele remarcîndu-se prin importanta lor covîrsitoare în pastrarea si dezvoltarea identitatii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale. În vederea realizarii unei aplicari adecvate si coerente a drepturilor minoritatilor nationale relevante în aria OSCE, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale a solicitat Fundatiei pentru Relatii Interetnice – organizatie neguvernamentala înfiintata în 1993 în scopul îndeplinirii unor activitati specializate care sa vina în sprijinul Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale – sa reuneasca doua grupuri de experti independenti, recunoscuti pe plan international, pentru a elabora doua seturi de recomandari: Recomandarile de la Haga referitoare la drepturile minoritatilor nationale la educatie (1996) si Recomandarile de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minoritatilor nationale (1998). Ambele seturi de recomandari au devenit ulterior puncte de referinta pentru factori de decizie politica si legislativa din numeroase state. Recomandarile (în diferite limbi) pot fi procurate gratuit de la Fundatia pentru Relatii Interetnice.
O a treia problema recurenta în numeroase situatii în care s-a implicat Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale, o constituie modalitatile de participare efectiva a minoritatilor nationale la guvernarea statelor. Pentru a-si forma o idee asupra viziunii si experientelor statelor membre OSCE în aceste chestiuni si pentru a permite statelor sa-si împartaseasca între ele experientele proprii, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale si Oficiul pentru institutii democratice si drepturile omului a OSCE au convocat o conferinta care sa reuneasca toate statele membre ale OSCE si organizatiile internationale relevante, sub titlul „Guvernare si participare: integrarea diversitatii”, care s-a desfasurat în Locarno, Elvetia, în perioada 18-20 octombrie 1998. Declaratia presedintelui conferintei, facuta la finele reuniunii, a trecut în revista temele conferintei si a remarcat oportunitatea “unor activitati ulterioare concrete, inclusiv dezvoltarea în continuare a diferitelor concepte si mecanisme de buna guvernare cu participarea efectiva a minoritatilor, care sa conduca la integrarea diversitatii în cadrul statului”. În acest sens, Înaltul Recomandarile de la Lund Comisar pentru Minoritatile Nationale a cerut Fundatiei pentru Relatii Interetnice, în cooperare cu Institutul de Drepturile Omului si Legislatie Umanitara Raoul Wallenberg, sa reuneasca un grup de experti recunoscuti pe plan international care sa elaboreze recomandari si sa schiteze alternative, în concordanta cu standardele internationale relevante.
Rezultatul acestei initiative îl reprezinta Recomandarile de la Lund cu privire la participarea efectiva a minoritatilor nationale în viata publica – denumite dupa orasul suedez în care expertii s-au întrunit pentru ultima data si au finalizat recomandarile. În rîndul expertilor s-au numarat juristi specializati în dreptul international referitor la minoritati, politologi specializati în ordinea constitutionala si în sisteme electorale, si sociologi specializati în probleme minoritatilor. Mai concret, sub presedintia directorului Institutului de Drepturile Omului si Legislatie Umanitara Raoul Wallenberg, profesorul Gudmundur Alfredsson, expertii consultati au fost: Profesorul Gudmundur Alfredsson (islandez), directorul Institutului Raoul Wallenber, Universitatea Lund; Profesorul Vernon Bogdanor (britanic), profesor de studii guvernamentale, Universitatea Oxford; Profesor Vojin Dimitrijevi (iugoslav), directorul Centrului pentru Drepturile Omului din Belgrad; Dr. Asbjorn Eide (norvegian), Directorul Institutului Norvegian pentru Drepturile Omului; Profesor Yash Ghai (kenian), Sir YK Pao, profesor de drept public, Universitatea din Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (american), profesor de drept international, Fletcher School of Law and Diplomacy, Universitatea Tufts; Mr. Peter Harris (sudafrican), director executiv al Institutului International pentru Democratie si Asistenta Electorala; Dr. Hans-Joachim Heintze (german), director al Institut für Friedensicherungsrecht und Humanitäries Völkerrecht, Universitatea Ruhr, Bochum; profesor Ruth Lapidoth (israelian), profesor de drept international si presedintele Comitetului academic al Institutului pentru Studii Europene, Universitatea de Limba Ebraica din Ierusalim; profesor Rein Müllerson (estonian), Seful Catedrei de Drept International, King’s College, Universitatea din Londra; Dr. Sarlotta Pufflerova (slovac), director al Fundatiei Cetatean si Minoritatea/Minority Rights Group; Profesor Steven Ratner (american), profesor de drept international, Universitatea Texas; Dr. Andrew Reynolds (britanic), asistent universitar Studii Guvernamentale, Universitatea Notre Dame; Mr. Miquel Strubell (spaniol si britanic), directorul Institutului de Socio-Lingvistica Catalana, Guvernul Cataloniei; Profesor Markku Suksi (finlandez), profesor de drept public, Universitatea Abo Akademie; Profesor Danilo Türk (sloven), profesor de drept international, Universitatea Ljubljana; Dr. Fernand de Varennes (canadian), profesor de drept si directorul Centrului Asia-Pacific pentru Drepturile Omului si Prevenirea Conflictelor Etnice, Universitatea Murdoch; Profesor Roman Wieruszewski (polonez), directorul Centrului de Drepturile Omului din Poznan, Academia poloneza de Stiinte.
Întrucît standardele existente referitoare la drepturile minoritatilor fac parte din drepturile omului, în cadrul consultarilor s-a pornit de la premiza ca statele respecta toate celelalte obligatii privitoare la drepturile omului, incluzînd, în special, dreptul la nediscriminare. S-a considerat, de asemenea, ca obiectivul suprem al tuturor drepturilor omului este dezvoltarea completa si libera a personalitatii umane individuale în conditii de egalitate. În consecinta, s-a considerat ca societatea civila ar trebui sa fie deschisa si fluida si, ca atare, sa integreze toate persoanele, inclusiv cele apartinînd minoritatilor nationale. Mai mult, întrucît obiectivul unei bune guvernari democratice este de a servi nevoile si interesele întregii populatii, s-a presupus ca toate guvernele se straduiesc sa asigure maximum de oportunitati de a se contribui la luarea de decizii de interes public de catre toti cei afectati de ele.
Scopul Recomandarilor de la Lund, ca si al Recomandarilor de la Haga si Oslo care le-au precedat, îl constituie încurajarea si facilitarea adoptarii de catre State a unor masuri specifice, menite sa micsoreze tensiunile legate de minoritatile nationale si astfel sa serveasca obiectivului fundamental al Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale de a preveni conflictele. Recomandarile de la Lund cu privire la participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica încearca atît sa clarifice într-un limbaj relativ direct cît si sa se întemeieze pe continutul drepturilor minoritatilor si a celorlalte standarde aplicabile în general situatiilor în care se implica Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale.
Standardele au fost interpretate astfel încît sa se asigure coerenta aplicarii lor în statele deschise si democratice. Recomandarile sînt împartite în patru sub-titluri care grupeaza cele 24 de recomandari în principii generale, participarea la luarea deciziilor, autoguvernare, si cai de garantare a participarii efective la viata publica. Împartirea conceptuala de baza din cadrul Recomandarilor de la Lund urmeaza doua directii: participarea la guvernarea Statului ca un întreg, si autoguvernarea în anumite chestiuni de ordin intern sau local. Sînt posibile si cunoscute o plaja larga de solutii. În cadrul mai multor recomandari sînt sugerate alternative. Toate recomandarile se vor interpreta în concordanta cu principiile generale expuse în partea întîi. O explicare mai detaliata a fiecarei recomandari se gaseste în Nota explicativa însotitoare, unde se gasesc trimiteri la standardele internationale relevante.

RECOMANDARILE DE LA LUND CU PRIVIRE LA
PARTICIPAREA EFECTIVA A MINORITATILOR
NATIONALE LA VIATA PUBLICA

I. PRINCIPII GENERALE

1. Participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica constituie o componenta esentiala a unei societati pasnice si democratice. Experienta din Europa si din alte parti ale lumii arata ca adeseori, pentru promovarea unei astfel de participari, guvernele trebuie sa instituie reglementari specifice pentru minoritatile nationale. Aceste Recomandari au scopul de a facilita integrarea minoritatilor în cadrul statului si de a da minoritatilor posibilitatea sa-si pastreze identitatea si caracteristicile proprii, promovîndu-se prin aceasta buna guvernare si integritatea statului.
2. Aceste recomandari se întemeiaza principiile fundamentale si prevederile dreptului international, precum respectul pentru demnitatea umana, egalitatea în drepturi si nediscriminarea, deoarece ele se rasfrîng asupra drepturilor minoritatilor nationale de a participa la viata publica si de a se bucura de alte drepturi politice. Statele au datoria de a respecta drepturile omului recunoscute pe plan international precum si statul de drept, întrucît acestea fac posibila dezvoltarea plenara a societatii în conditii de toleranta, pace si prosperitate.
3. Cînd sînt create institutii specifice menite sa asigure participarea efectiva a minoritatilor la viata publica, întrucît aceste institutii pot fi investite cu exercitarea unei anumite autoritati sau responsabilitati, ele trebuie sa respecte drepturile omului tuturor persoanelor afectate.
4. Persoanele se identifica prin numeroase moduri, pe lînga identitatea lor de membru al unei minoritati nationale. Decizia în privinta apartenentei la o minoritate nationala, sau la majoritate, sau la nici una din acestea, revine individului si ea nu trebuie sa îi fie impusa. Mai mult, nici o persoana nu trebuie sa sufere din cauza unei astfel de alegeri sau din cauza refuzului de a face o astfel de alegere.
5. În crearea de institutii si proceduri conforme cu prezentele recomandari sînt importante atît substanta lor cît si procesul în sine. Autoritatile guvernamentale si minoritatile nationale ar trebui sa urmeze un proces de consultare cuprinzator, transparent si responsabil pentru a mentine un climat de încredere. Statul ar trebui sa încurajeze mass media publice sa cultive cunoasterea interculturala si sa prezinte preocuparilor minoritatilor.

II. PARTICIPAREA LA LUAREA DECIZIILOR

A. Aranjamente la nivelul guvernului central

6. Statele trebuie sa asigure minoritatilor nationale posibilitatea de a se face auzite la nivelul guvernului central, inclusiv prin prevederi speciale, daca este necesar. În functie de situatie, acestea pot include:
– reprezentarea speciala a minoritatilor nationale prin acordarea, de exemplu, din oficiu a unui numar de locuri în una sau în ambele camere ale parlamentului sau în comisiile parlamentare; alte forme de garantare a participarii la procesul legislativ;
– întelegeri oficiale sau neoficiale în vederea alocarii membrilor minoritatilor nationale de functii în guvern, în curtea suprema sau constitutionala sau la nivelul curtilor inferioare, si functii în organele consultative desemnate sau în alte organe de nivel înalt;
– mecanisme menite sa asigure luarea în considerare a solicitarilor minoritatilor în cadrul ministerelor de resort, de exemplu, prin asigurarea de personal pentru rezolvarea problemelor minoritatilor sau emiterea de directive permanente; si
– masuri speciale în vederea participarii minoritatii la functiile publice, cît si asigurarea de servicii publice în limba minoritatii nationale.

B. Alegeri

7. Experientele din Europa si din alte parti ale lumii au demonstrat importanta procesului electoral în facilitarea participarii minoritatilor la sfera politica. Statele trebuie sa garanteze persoanelor apartinînd minoritatilor nationale dreptul de a lua parte la administrarea treburilor publice, inclusiv prin dreptul de a vota si de a candida fara discriminare pentru functii.
8. Reglementarile privind formarea si activitatea partidelor politice ar trebui sa respecte principiul liberei asocieri din dreptul international. Acest principiu include libertatea de a înfiinta atât partide politice bazate pe identitati comune, cât si partide ce nu se identifica exclusiv cu interesul unei comunitati specifice.
9. Sistemul electoral ar trebui sa faciliteze influenta exercitata de minoritati si reprezentarea minoritatilor.
– În zonele unde minoritatile sînt compacte, o singura circumscriptie electorala poate asigura reprezentarea suficient a minoritatii;
– Sistemele reprezentarii proportionale, în care cota unui partid politic la nivelul votului national se regaseste în numarul de mandate pe care acesta le detine, poate contribui la reprezentarea minoritatilor;
– Anumite forme de vot preferential, în care electorii claseaza candidatii în ordinea preferintelor, ar putea facilita reprezentarea minoritatii si promova cooperarea în interiorul comunitatii;
– Un prag electoral mai coborît pentru accederea în corpurile legiuitoare ar putea facilita includerea minoritatilor nationale în guvernare.
10. Este de dorit ca granitele geografice ale circumscriptiilor electorale sa fie stabilite astfel încît sa faciliteze reprezentarea echitabila a minoritatilor nationale.

C. Aranjamente la nivele regionale si locale

11. Statele ar trebui sa adopte masuri în vederea promovarii participarii minoritatilor nationale la nivelele regionale si locale, cum ar fi cele mentionate mai sus referitoare la nivelul guvernului central (paragrafele 6-10). Structurile si procesele de luare a deciziilor a autoritatilor regionale si locale ar trebui sa fie transparente si accesibile în vederea încurajarii participarii minoritatilor.

D. Organe consultative
12. Statele trebuie sa înfiinteze organe consultative într-un cadru institutional corespunzator, care sa serveasca ca si canale de dialog între autoritatile guvernamentale si minoritatile nationale. Astfel de organe ar putea, de asemenea, include comisii cu obiective specifice pentru rezolvarea diferitelor probleme — locuinte, terenuri, educatie, limba, si cultura. Compozitia acestor organe trebuie sa reflecte obiectivul lor si sa contribuie la o comunicare mai eficienta si la promovarea intereselor minoritatilor.
13. Aceste organe trebuie sa aiba posibilitatea sa ridice probleme în fata factorilor de decizie, sa elaboreze recomandari, sa formuleze propuneri legislative si de alta natura, sa monitorizeze evolutia dar si sa înainteze puncte de vedere asupra deciziilor propuse de guvern, care ar afecta direct sau indirect minoritatile. Autoritatile guvernamentale trebuie sa se consulte în mod regulat cu aceste organe în privinta legislatiei referitoare la minoritati si în privinta masurilor administrative pentru a contribui la satisfacerea nevoilor minoritatilor si la construirea unui climat de încredere. Functionarea eficienta a acestor organe necesita resurse adecvate.

III. AUTOGUVERNAREA

14. Participarea efectiva a minoritatilor la viata publica ar putea necesita aranjamente neteritoriale sau teritoriale de autoguvernare sau o combinare a acestora. Statele ar trebui sa asigure resurse adecvate pentru astfel de aranjamente.
15. Pentru succesul unor astfel de aranjamente este esential ca autoritatile guvernamentale si minoritatile sa recunoasca necesitatea unor decizii centrale si uniforme în anumite domenii a guvernarii deopotriva cu avantajul diversitatii în alte domenii.
– functii care sînt, în general, exercitate de catre autoritatile centrale includ apararea, politica externa, imigrarea si vamile, politicile macroeconomice si monetare;
– alte functii, cum ar fi cele identificate mai jos, pot fi administrate de minoritati sau administratii teritoriale sau pot fi împartite cu autoritatile centrale;
– functiile pot fi împartite asimetric pentru a raspunde diferitelor situatii ale minoritatilor în cadrul aceluiasi stat.
16. Institutiile autoguvernarii, fie teritoriale sau neteritoriale, trebuie sa fie cladite pe principii democratice pentru a se garanta ca ele reflecta întradevar punctul de vedere al populatiei respective.

A. Aranjamente neteritoriale

17. Aranjamentele neteritoriale sînt utile pentru mentinerea si dezvoltarea identitatii si culturii minoritatilor nationale.
18. Domeniile care pot fi reglementste cel mai usor prin aceste aranjamente cuprind educatia, cultura, folosirea limbii minoritare, religia, si alte probelme decisive pentru identitatea si modul de viata al minoritatilor nationale.
– persoanele si grupurile au dreptul de a-si folosi numele în limba materna si de a obtine recunoasterea oficiala a numelor lor; – luînd în considerare responsabilitatea autoritatilor guvernamentale în definirea standardelor educationale, institutiile minoritatilor pot elabora programele scolare pentru predarea limbilor minoritare, a culturii, sau a amîndurora;
– minoritatile îsi pot alege si se pot bucura de propriile simboluri si alte forme de expresie culturala.

B. Aranjamente teritoriale

19. Toate democratiile au structuri de guvernare la diferitele nivele teritoriale. Experienta în Europa si din alte parti ale lumii arata valoarea predarii anumitor functii executive si legislative de la nivelul central la cel regional, dincolo de simpla descentralizare a administratiei guvernamentale centrale, de la capitala la birouri regionale sau locale. Bazîndu-se pe principiul subsidiaritatii, Statele trebuie sa mizeze pe aceasta devolutie teritoriala a puterii, inclusiv pe functii specifice ale autoguvernarii, îndeosebi în zonele în care ele ar deschide minoritatilor oportunitati de a exercita autoritate asupra chestiunilor ce le privesc.
20. Administratii locale, regionale sau autonome adecvate circumstantelor istorice si teritoriale specifice ale minoritatilor nationale ar putea prelua serie de functii pentru a raspunde mai eficient problemelor acestor minoritati.
– functii în cazul carora astfel de administratii si-au asumat cu succes o autoritate fundamentala sau semnificativa includ educatia, cultura, folosirea limbii minoritare, problemele de mediu, planificarea locala, resursele naturale, dezvoltarea economica, forte de ordine locale, precum si locuintele, sanatatea si alte servicii sociale;
– functiile împartite antre autoritatile regionale si cele centrale includ impozitarea, administrarea justitiei, turismul si tansportul.
21. Autoritatile locale, regionale si cele autonome trebuie sa respecte si sa asigure drepturile fiecarei persoane, inclusiv dreptul oricaror minoritati din jurisdictia lor.

IV. GARANTII

A. Garantii constitutionale si juridice

22. Structurile autoguvernarii trebuie stabilite prin lege si, în general, sa nu poata fi schimbate în modul în care se schimba legislatia obisnuita. Aranjamentele pentru promovarea participarii minoritatilor la luarea deciziilor pot fi hotarîte prin lege sau prin alte masuri corespunzatoare.
– Aranjamentele adoptate ca prevederi constitutionale necesita, în mod normal, un prag mai înalt de voturi ale legislativului sau populatiei pentru a fi adoptate sau amendate;
– schimbari în aranjamentele de autoguvernare stabilite de catre legislatie de cele mai multe ori necesita acordul unei majoritati calificate a legislativului, a organelor autonome sau a organismelor reprezentînd minoritatile nationale, sau a ambelor;
– o reanalizare periodica a aranjamentelor de autoguvernare si de participare a minoritatilor nationale la luarea deciziilor poate oferi oportunitati utile pentru a stabili daca, în lumina experientei si a evolutiei circumstantelor, aceste aranjamente trebuie amendate.
23. Poate fi luata în considerare posibilitatea aranjamentelor provizorii sau treptate care permit testarea si dezvoltarea unor noi forme de participari. Aceste aranjamente pot fi stabilite prin lege sau prin cai informale pentru o perioada determinata de timp, putînd fi extinse, modificate sau anulate în funcţie de succesul obtinut.

B. Remedii

24. Participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica necesita consacrarea unor canale de consultare pentru prevenirea conflictelor si rezolvarea disputelor, cît si posibilitatea utilizarii unor mecanisme alternative sau ad-hoc daca este necesar. Aceste metode includ:
– rezolvarea judiciara a conflictelor, cum ar fi revizuirea judiciara a legislatiei sau actiunilor administrative, ceea ce face necesara existenta unei justitii independente, accesibile si impartiale în Stat, ale carei decizii sa fie respectate; si
– mecanisme suplimentare de rezolvare a disputelor, cum ar fi negocierea, constatarea faptelor, medieri, arbitraj, un avocat al poporului pentru minoritati nationale, si comisii speciale, care pot servi ca mecanisme si elemente centrale în rezolvarea revendicarilor în materie de guvernare.

NOTA EXPLICATIVA
LA RECOMANDARILE DE LA LUND
CU PRIVIRE LA PARTICIPAREA EFECTIVA A
MINORITATILOR NATIONALE ÎN VIATA PUBLICA

I. PRINCIPII GENERALE

1. Atît Carta Natiunilor Unite (în continuare parte Carta UN) cît si documentele în virtutea carora s-a nfiintat CSCE/OSCE cauta sa mentina si sa consolideze securitatea si pacea internationala prin dezvoltarea unor relatii de prietenie si de cooperare între Statele în aceeasi masura suverane care respecta drepturile omului, inclusiv drepturile persoanelor apartinînd minoritatilor nationale. Într-adevar, istoria arata ca esecul în respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minoritatilor, poate submina stabilitatea unui Stat si afecta relatiile dintre State, periclitînd astfel pacea si securitatea internationala.
Începînd cu Principiul VII al decalogului Actului Final de la Helsinki (1975), Statele participante OSCE au accentuat legatura fundamentala dintre respectarea intereselor legitime ale persoanelor apartinînd minoritatilor nationale si mentinerea pacii si stabilitatii. Aceasta legatura a fost reiterata în documente fundamentale ulterioare, cum ar fi Documentul Final al Reuniunii CSCE de la Madrid 1983 (Alineatul 15), Documentul Final al Reuniunii CSCE de la Viena 1989 (Aliniatele 18, 19) si Carta de la Paris pentru o Noua Europa 1990, precum si în documente ulterioare adoptate în cadrul unor reuniuni la nivel înalt, de exemplu Deciziile de la Helsinki 1992 (Partea a IV-a, paragraful 24) si Documentul de la Lisabona 1996 (Partea I, Declaratia de la Lisabona cu privire la un model de securitate comuna si cuprinzatoare pentru Europa secolului XXI, paragraful 2). La nivelul Natiunilor Unite, legatura dintre protectia si promovarea drepturilor minoritatilor nationale si mentinerea pacii si stabilitatii, este exprimata, inter alia, în preambulul la Declaratia Natiunilor Unite cu privire la drepturile persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, etnice, religioase si lingvistice din 1992 (în continuare „Declaratia UN cu privire la minoritati”). Pe lînga aceasta, ca urmare a adoptarii Cartei de la Paris pentru o Noua Europa, toate Statele participante OSCE se angajeaza în favoarea unei guvernari democratice.
Oportunitatile depline pentru o exercitare egala a drepturilor omului de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale presupune participarea lor efectiva la procesele de luare a deciziilor, în special la cele care le afecteaza în mod direct. Chiar daca circumstantele pot diferi, iar procedurile democratice obisnuite veni în întîmpinarea nevoilor si aspiratiilor minoritatilor nationale, experienta demonstreaza totusi ca adeseori se impun masuri speciale pentru a se facilita participarea efectiva a minoritatilor la luarea deciziilor. Urmatoarele standarde internationale angajeaza Statele sa ia astfel de masuri pentru asmenea situatii: în conformitate cu paragraful 35 al Documentului Reuniunii de la
Copenhaga al Conferintei asupra Dimensiunii Umane a CSCE din 1990 (mai departe „Documentul de la Copenhaga”), statele participante OSCE “vor respecta dreptul persoanelor care apartin minoritatilor nationale de a participa efectiv la treburile publice, îndeosebi la activitatile privind protectia promovarea identitatii unor astfel de minoritati”; în conformitate cu Articolul 2, paragraful 2 si 3 al Declaratiei UN cu privire la minoritati
din 1992 „[…] persoanele apartinînd minoritatilor nationale au dreptul sa participe efectiv la viata publica […]” si „[…] au dreptul de a participa efectiv la luarea deciziilor la nivel national si unde este potrivit, la nivel regional, privind minoritatea careia îi apartin sau în regiunile unde traiesc […]”; si, în conformitate cu Articolul 15 al Conventiei-cadru pentru
protectia minoritatilor nationale al Consiliului Europei din 1994 (mai departe „Conventia-cadru”), statele membre „vor crea conditiile necesare pentru participarea efectiva a persoanelor apartinînd minoritatilor nationale la viata culturala, sociala si economica si la treburile publice, în special acelea care le privesc direct”.
Crearea oportunitatilor pentru participarea efectiva considera de la sine înteles ca o astfel de participare va fi voluntara. Totusi, se face o distinctie între notiunea fundamentala de integrare sociala si politica si procesele si rezultatele care constituie o asimilare fortata, asa cum avertizeaza Articolul 5 al Conventiei-cadru. Urmarirea intereselor legitime ale persoanelor apartinînd minoritatilor nationale evolua pasnic doar prin procese voluntare, ce ofera perspective reale de obtinere a unor rezultate optime în politica publica si în legislatie. Astfel de procese integratoare, participative servesc obiectivele unei bune guvernari care sa raspunda intereselor întregii populatii – împletind toate interesele în construirea vietii publice si pîna la urma întarind integritatea Statului. Standardele internationale referitoare la participarea efectiva a minoritatilor în viata publica subliniaza faptul ca ele nu implica drepturi ce ar angaja vreun fel de activitate ce ar contraveni telurilor si principiilor Natiunilor Unite, al OSCE sau al Consiliului Europei, inclusiv egalitatea în suveranitate, integritatea teritoriala si independenta politica a Statelor (vezi paragraful 37 al Documentului de la Copenhaga, articolul 8 (4) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati si preambulul Conventiei-cadru.

2. În spiritul paragrafului 25 al Partii IV al Documentului de la Helsinki (1992), recomandarile de fata pleaca de la angajamentele asumate în domeniu întrucât ele ofera Statelor participante OSCE „noi cai pentru o implementare mai eficienta a angajamentelor lor din cadrul OSCE, inclusiv cele referitoare la protectia si crearea conditiilor pentru promovarea identitatilor etnice, culturale, lingvistice si religioase ale
minoritatilor nationale”.
Articolul 1(3) al Cartei Natiunilor Unite specifica faptul ca unul dintre telurile acestei organizatii este „realizarea cooperarii internationale în solutionarea problemelor internationale de natura economica, sociala culturala sau umanitara si promovarea si încurajarea respectarii drepturilor omului si libertatilor fundamentale pentru toti, fara deosebire de rasa, sex, limba sau religie” — exprimata în continuare si în articolul 55 (c), imcluzînd „respectul universal pentru drepturile omului si libertatile fundamentale si respectarea acestora, fara deosebire de rasa, sex, limba sau religie”. Carta se bazeaza pe relatia profunda dintre respectarea drepturilor omului si pacea si securitatea internationala, valoarea fundamentala a demnitatii umane fiind exprimata, în continuare, în articolul 1 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului (1948) si în preambulul Pactului international cu privire la drepturile civile si politice (1966) si în Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale (1966) si în Conventia internationala privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala (1965). O astfel de demnitate este în aceeasi masura inalienabila pentru orice fiinta umana si este însotita de drepturi egale si inalienabile.
Urmare a premisei demnitatii egale si drepturilor inalienabile este principiul nediscriminarii, asa cum este el exprimat, practic, în toate instrumentele internationale de drepturile omului, inclusiv îndeosebi, în articolul 2 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, articolul 2 si 26 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, si articolul 2 al Pactului international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale. Articolul 1 al Conventiei internationale pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala enunta clar ca acest instrument interzice discriminarea si pe baza „descendentei, originii nationale sau etnice”. Articolul 14 al Conventiei europene pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale din 1950 (în continuare „Conventia europeana a drepturilor omului”), de asemenea, extinde explicit principiul nediscriminarii pentru a acoperi si baza de „origine nationala sau sociala, (sau) asocierea cu o minoritate nationala”, ori de cîte ori sînt vizate drepturile si libertatile garantate de Conventie. Întradevar, constitutiile majoritatii Statelor participante OSCE includ aceste
afirmatii si principii.
În masura în care persoanele apartinînd minoritatilor nationale au dreptul de a participa efectiv la viata publica, ele sînt îndreptatite sa se bucure de acest drept fara discriminare, asa cum acesta este exprimat în paragraful 31 al Documentului de la Copenhaga, articolul 4 al Conventiei-cadru, si articolul 4 (1) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati.
Totusi, conform articolului 4(2) al Conventiei-cadru, preocuparea pentru demnitate egala depaseste principiul nediscriminarii pentru a ajunge la „egalitatea deplina si efectiva între persoanele apartinînd unei minoritati nationale si cele apartinînd majoritatii”, fapt în vederea caruia statele vor “adopta, acolo unde este cazul, masuri adecvate…, în toate domeniile vietii… politice” si „ele vor tine seama în mod corespunzator, în aceasta privinta, de conditiile specifice în care se afla persoanele apartinînd minoritatilor nationale”.
În cadrul recomandarii, legatura dintre respectarea drepturilor omului si dezvoltarea societatii civile reflecta chemarea la o „democratie politica eficienta” care, în conformitate cu preambulul Conventiei Europene a drepturilor omului, este în strînsa legatura cu dreptatea si pacea din lume. Statele participante OSCE au reafirmat în Carta de la Paris pentru o Noua Europa ca guvernarea democratica, inclusiv respectarea drepturilor omului, este baza prosperitatii.

3. Cînd institutii specifice sînt create pentru asigurarea participarii efective a minoritatilor la viata publica, crearea acestora nu va încalca drepturile celorlalti. Drepturile omului vor fi totdeauna respectate, inclusiv de catre aceste institutii carora Statul le poate delega anumite puteri. În conformitate cu paragraful 33 al Documentului de la Copenhaga, cînd Statele participante [OSCE] iau masuri necesare în vederea protejarii identitatii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, „asemenea masuri vor trebui sa fie conforme cu principiile egalitatii si nediscriminarii fata de ceilalti cetateni ai statului participant respectiv”.
Documentul de la Copenhaga stipuleaza, în continuare, în paragraful 38 ca „Statele participante [OSCE], în eforturile lor vizînd protejarea si promovarea drepturilor persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, vor respecta pe deplin angajamentele luate în virtutatea conventiilor în vigoare în domeniul drepturilor omului si altor instrumente internationale”. Conventia-cadru are o prevedere similara în articolul 20: „În exercitarea drepturilor si libertatilor decurgînd din principiile înscrise în prezenta Conventie-cadru, orice persoana apartinînd unei minoritati nationale va respecta legislatia nationala si drepturile celorlalti, în special ale persoanelor apartinînd majoritatii sau altor minoritati nationale”. Aceasta se refera în mod explicit la cazul „minoritatii în cadrul minoritatii”, în special în context teritorial (vezi recomandarile 16 si 21 de mai jos). Aceasta va include, de asemenea, respectarea drepturilor omului în cazul femeilor, incluzînd nediscriminarea cu privire la „viata politica si publica a tarii”, asa cum este prevazuta de articolul 7 al Conventiei privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeii din 1979.

4. Principiul autoidentificarii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale este bazat pe numeroase angajamente fundamentale. Paragraful 32 al Documentului de la Copenhaga specifica ca „apartenenta la o minoritate nationala este o problema de optiune individuala si nici un dezavantaj nu poate rezulta dintr-o asemenea alegere”. Articolul 3(1) al Conventiei-cadru prevede, în mod similar, ca „orice persoana apartinînd unei minoritati nationale are dreptul sa aleaga liber daca sa fie tratata sau nu ca atare si nici un dezavantaj nu poate rezulta dintr-o asemenea alegere ori din exercitiul drepturilor legate de aceasta”. Articolul 3(2) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati include aceeasi interzicere cu privire la orice fel dezavantaj rezultînd „pentru o persoana apartinînd minoritatilor nationale ca o consecinta a exercitarii sau neexercitarii drepturilor stabilite în aceasta Declaratie”.
Libertatea persoanei de a se identifica conform alegerii sale este necesara în vederea asigurarii respectului fata de autonomia si libertatea individuala. O persoana poate poseda mai multe identitati care sînt relevante nu numai pentru viata privata, dar si în sfera vietii publice. Întradevar, în societatile deschise cu miscari crescînde de persoane si idei, multe persoane au identitati multiple care coincid, coexista sau se suprapun (ierarhizat sau nu), reflectînd diferitele lor variatii. Sigur, identitatile nu sînt bazate în exclusivitate pe etnicitate, nici nu sînt uniforme în cadrul aceleiasi comunitati; ele pot fi posedate de diferiti membri în diferite masuri sau nuante. În functie de diferitele probleme în cauza, diferitele identitati pot fi mai mult sau mai putin proeminente. Ca o consecinta, aceeasi persoana se poate identifica în diferite moduri pentru diferite scopuri, depinzînd de proeminenta identificarii si planurile persoanei respective. De exemplu, în anumite state o persoana poate alege o anumita limba pentru înaintarea formularelor privind taxele, totusi identificîndu-se în mod diferit într-o comunitate locala pentru alte scopuri.

5. În cadrul democratiei, procesul de luare a deciziilor este la fel de important ca si substanta deciziilor luate. Întrucât o guvernare buna nu este numai exercitata asupra persoanelor, ci si pentru persoane, procesele ei trebuie sa fie, întotdeauna, integratoare si pentru cei în cauza, transparente pentru ca toti sa o poate vedea si judeca, si justificabila fata de cei afectati. Numai astfel de procese vor putea inspira si mentine încrederea publica. Procesele de integrare pot fi alcatuite din consultari, alegeri, referendum, negocieri si chiar consimtamîntul special al celor direct afectati. Deciziile rezultate din astfel de procese vor inspira, probabil, o încuviintare voluntara. În cazurile în care punctele de vedere ale autoritatilor publice si ale comunitatii afectate difera substantial, o buna guvernare ar presupune folosirea serviciilor unei a treia parti în vederea gasirii aranjamentului cel mai satisfacator.
În ce priveste minoritatile nationale în special, paragraful 33 al Documentului de la Copenhaga angajeaza statele participante OSCE sa ia masuri pentru a „proteja identitatea etnica, culturala, lingvistica si religioasa a minoritatilor nationale de pe teritoriul lor si vor crea conditii de natura sa promoveze aceasta identitate […] dupa consultari corespunzatoare si în special dupa ce vor contacta organizatiile sau asociatiile acestor minoritati”. În titlul VI, paragraful 26 al Actului Final de la Helsinki, Statele participante OSCE se angajeaza în continuare sa se „ocupe de chestiunile legate de minoritatile nationale într-o maniera constructiva, prin mijloace pasnice si prin dialog între toate partile implicate pe baza principiilor si angajamentelor din cadrul CSCE”. În
legatura cu „toate partile implicate” paragraful 30 al Documentului de la Copenhaga recunoaste „rolul important pe care-l joaca organizatiile neguvernamentale, inclusiv partidele politice, sindicatele, organizatiile pentru drepturile omului si gruparile religioase, în promovarea tolerantei si diversitatii culturale si cautarea de solutii la problemele privind minoritatile nationale”.
Procesele de integrare presupun conditii de toleranta. Un climat social si politic de respect reciproc si egalitate trebuie asigurat prin lege si, de asemenea, trebuie învatat ca o etica sociala împartasita de catre întreaga populatie. Presa are un rol special în aceasta privinta. Articolul 6(1) al Conventiei-cadru prevede „ca partile vor încuraja spiritul de toleranta si dialogul intercultural si vor lua masuri efective pentru promovarea respectului reciproc, întelegerii si cooperarii dintre toate persoanele care traiesc pe teritoriul lor, indiferent de identitatea etnica, culturala, lingvistica ori religioasa a acestora, îndeosebi în domeniile educatiei, culturii si al mijloacelor de informare”. În mod special, Statele vor trebui sa actioneze pentru stoparea folosirii în public a numelor si termenelor înjositoare ori peiorative si vor trebui sa ia mîsuri pentru contracararea stereotipurilor negative. la modul ideal, reprezentantii comunitatilor afectate ar trebui sa participe la alegerea si elaborarea oricaror masuri luate pentru rezolvarea acestor probleme.

II. PARTICIPAREA LA LUAREA DECIZIILOR

A. Aranjamente la nivelul guvernului central

6. Bazîndu-se pe paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga, paragraful 1 din Titlul III al Raportului întîlnirii CSCE a expertilor de minoritati nationale de la Geneva subliniaza ca „atunci cînd problemele legate de situatia minoritatilor nationale sînt dezbatute în tarile lor, ele însele trebuie sa aiba posibilitatea efectiva de a se implica, … [si] ca [un astfel de] participare democratica a persoanelor apartinînd minoritatilor nationale sau a reprezentantilor lor, în procesul de luare a deciziilor sau organismele consultative constituie un element important al participarii efective la treburile publice”. Paragraful 24 al Titlului VI al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante OSCE „sa-si intensifice în acest context eforturile pentru a asigura exercitarea libera de catre orice persoana apartinînd minoritatilor nationale, individual sau împreuna cu ceilalti, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv dreptul de a participa pe deplin, în conformitate cu procedurile democratice de luare a deciziilor din fiecare stat, în viata politica, economica, sociala si culturala în tarile lor inclusiv prin participarea democratica în organismele de luare a deciziilor si cele consultative la nivel national, regional sau local, inter alia, prin partide politice sau asociatii”.
Esenta participarii este implicarea atît în posibilitatea de a aduce contributii substantiale în procesele de luare a deciziilor, cît si în materie de efecte a acestor contributii. Notiunea de buna guvernare include premisa ca luarea de decizii prin majoritate simpla nu este întotdeauna suficienta. În ce priveste structura statului, forme variate de descentralizare pot fi potrivite pentru a asigura relevanta si responsabilitatea maxima a proceselor de luare a deciziilor pentru cei afectati, atît la nivelul statului, cît si la nivele substatale. Aceasta poate fi obtinuta prin cai diferite într-un stat unitar sau în sisteme federale si confederale. Reprezentarea minoritatilor în organele de luare a deciziilor poate fi asigurata prin mandate acordate din oficiu (prin cote, promovare sau alte cai), în timp ce alte forme de participare includ asigurarea calitatii de membru în comitetele importante, cu sau fara drept de vot.
Reprezentarea în institutiile executive, juridice, administrative sau altele poate fi asigurata prin mijloace similare, indiferent daca prin cerere oficiala sau prin practica obisnuita. Institutii speciale pot fi înfiintate pentru satisfacerea solicitarilor minoritatilor. Sanse semnificative pentru exercitarea tuturor drepturilor minoritare necesita luarea unor decizii specifice în privinta functiilor publice, inclusiv asigurarea „accesului egal la functiile publice”, asa cum este prevazut în articolul 5 (c) al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala.

B. Alegerile

7. Garantia democratiei contemporane este o guvernare reprezentativa aleasa prin alegeri libere, corecte si periodice. Obiectivul fundamental este continut de textul articolului 21(3) al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului „Vointa poporului sa constituie baza puterii de stat”. Acest standard fundamental este formulat în tratate universale si europene, si anume în articolul 25 al Pactului internationale cu privire la drepturile civile si politice si articolul 3 al Primului Protocol aditional la Conventia europeana a drepturilor omului. Pentru Statele participante OSCE, paragraful 5 si 6 al Documentului de la Copenhaga specifica ca „între acele elemente de dreptate care sînt esentiale în vederea exprimarii totale a demnitatii inerente si a drepturilor egale si inalienabile a tuturor fiintelor umane”, „vointa poporului exprimata în mod liber si corect în cadrul alegerilor periodice si autentice, este baza autoritatii si legitimitatii tuturor guvernelor”.
În timp ce Statele dispun de o paleta larga pentru alegerea modalitatii prin care sa satisfaca aceste obligatii, ele vor trebui sa actioneze fara discriminare si vor trebui sa urmareasca o reprezentativitate cît se poate de larga. Într-adevar, în contextul Natiunilor Unite, Comitetul pentru Drepturile Omului a explicat în paragraful 12 al Comentariului sau General nr. 25 la articolul 25 (sesiunea nr. 57, 1996) ca „libertatea de expresie, de întrunire si asociere sînt conditiile esentiale pentru exercitarea efectiva a dreptului la vot si ele trebuie protejate de deplin”.
Mai mult, paragraful 5 al Comentariului General nr. 25 clarifica ca „exercitarea functiilor publice […] este un concept larg care sa refera la exercitarea puterii politice, în special la exercitarea puterilor legislative, executive si administrative. Acopera toate aspectele administratiei publice, si elaborarea si implementarea politicilor la nivelele internationale, nationale, regionale si locale”.
În masura în care nici un sistem electoral nu este neutru din punct de vedere al variatelor idei si interese, Statele vor adopta sistemul în urma caruia se va obtine guvernarea cea mai representativa pentru situatia lor speciala. Acest lucru este deosebit de important pentru persoanele apartinînd minoritatilor nationale care, în caz contrar, nu vor avea o reprezentare corespunzatoare.

8. În principiu, democratiile nu vor interveni în modul în care persoanele îsi organizeaza viata politica – atâta vreme cît modalitatile acestora sînt pasnice si respecta drepturile celorlalti. În esenta, acesta este o chestiune privind libertatea de întrunire, asa cum este formulata într-un numar mare de instrumente internationale, inclusiv: articolul 20 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului; articolul 22 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice; articolul 11 al Conventiei europene a drepturilor omului; si paragraful 6 al Documentului de la Copenhaga.
Libertatea de întrunire este, de asemenea, garantata explicit persoanelor apartinînd minoritatilor nationale în cadrul paragrafului 32.6 a Documentului de la Copenhaga si articolul 7 al Conventiei-cadru. Mai concret, paragraful 24 din Titlul VI al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante OSCE „sa asigure exercitarea libera de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale, individual sau în comun cu altii, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv dreptul la o participare deplina, […] în viata politica […] a tarilor lor, inclusiv prin […] partide politice si asociatii”.
În timp ce respectul total fata de drepturi egale si nediscriminare va reduce sau elimina solicitarea sau necesitatea formarii partidelor politice pe baze etnice, în anumite situatii aceste tip de partide ar putea fi singura sansa pentru reprezentarea efectiva a intereselor specifice si, astfel, pentru participarea efectiva. Desigur, partidele pot fi formate si pe alte baze, de exemplu pe interese regionale. În mod ideal, partidele trebuie sa fie deschise si sa treaca peste chestiunile pur etnice; astfel, marile partide vor trebui sa caute sa includa între membri sai membri minoritatilor pentru a reduce necesitatea sau dorinta formarii partidelor pe criterii etnice.
Alegerea sistemului electoral poate fi important în aceasta privinta. În orice caz, nici un partid politic sau asociatie nu poate incita la ura rasiala, care este interzisa de articolul 20 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice si articolul 4 al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala.

9. Sistemul electoral poate servi atît pentru alegerea celor doua camere ale legislativului, cît si a altor organe si institutii, inclusiv alegerea demnitarilor independenti. În timp ce anumite circumscriptii electorale ar putea asigura o reprezentare suficienta pentru minoritati, în functie de modul în care aceste circumscriptii electorale sînt definite si de concentrarea comunitatilor minoritare, o reprezentare proportionala ar putea ajuta la asigurarea reprezentarii minoritatilor. Diferite forme ale reprezentarii proportionale sînt utilizate în Statele participante OSCE, inclusiv urmatoarele: „sufragiul preferential”, caz în care alegatorii voteaza candidatii în ordinea preferintelor; „sistemul de liste deschise”, caz în care alegatorii îsi pot exprima atît optiunea pentru un candidat înscris pe o lista de partid, cît si pentru un partid; „panachage”, caz în care alegatorii pot vota pentru mai multi candidati din partea a mai multor partide; si „sistemul cumulativ”, caz în care alegatorii pot vota de mai multe ori pentru candidatul preferat. Pragurile electorale nu trebuie sa fie atît de ridicate încît sa împiedice reprezentarea minoritatilor.

10. În definirea circumscriptiilor electorale, trebuie luate în considerare solicitarile si interesele minoritatilor nationale în vederea asigurarii reprezentarii lor în organele de luare a deciziilor. Notiunea de „echitate” înseamna ca nici o persoana nu poate fi prejudiciata de alegerea metodelor si ca trebuie acordata aceeasi consideratie tuturor solicitarilor si intereselor. La modul ideal, definirea circumscriptiilor ar trebui facuta de un organ independent si impartial pentru a asigura, între alte preocupari, respectarea drepturilor minoritatilor. Acest lucru este, de multe ori, realizat în statele participante OSCE de comisii electorale profesionale permanente.
În orice caz, Statele nu vor modifica circumscriptiile electorale, sau nu vor modifica , în alte privinte, proportia populatiei într-o regiune în vederea diluarii sau excluderii reprezentarii minoritatilor. Acest fapt este, în mod expres, interzis de catre articolul 16 al Conventiei-cadru, în vreme ce articolul 5 al Cartei europene a autonomiei locale stipuleaza ca „pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitatile locale în cauza trebuie sa fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite” (vezi recomandarea 19 cu privire la aranjamentele teritoriale).

C. Aranjamente la nivel regional si local

11. Aceasta Recomandare se aplica tuturor nivelurilor de guvernare inferioare autoritatilor centrale (de exemplu provincii, departamente, districte, prefecturi, municipalitati, orase, fie ele parti al unui stat unitar, fie parti constituente al unui stat federal, inclusiv regiuni autonome si alte autoritati). Exercitarea corespunzatoare a tuturor drepturilor omului de catre oricine înseamna ca [minoritatile] trebuie sa se bucure de aceleasi functii si la nivelele inferioare de guvernare pe care le-au obtinut la nivelul guvernului central. Totusi, criteriile folosite pentru a crea structuri la nivel regional si local, pot fi diferite de cele folosite la nivelul guvernului central. Pot fi create structuri asimetrice, cu diferite variatii în concordanta cu diferitele necesitati si doleante exprimate.

D. Organe consultative

12. Paragraful 24 din Titlul IV al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante „sa asigure exercitarea libera de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale, individual sau în comun cu altii, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv dreptul la o participare deplina, […] în viata politica […] a tarilor lor, inclusiv prin participare democratica în […] organe consultative la nivel national, regional si local”. Aceste organisme pot fi permanente sau ad-hoc, parti sau anexe ale legislativului sau executivului sau independente de acestea.
Comitete anexate organelor parlamentare, cum ar fi mesele rotunde cu minoritati, sînt cunoscute în numeroase state participante OSCE. Ele pot avea si au functii la toate nivelele de guvernamînt, inclusiv în cele de tipul autoguvernarii. Pentru a putea fi eficiente, aceste organe vor trebui sa fie alcatuite din reprezentanti ai minoritatilor si alte persoane care pot oferi expertiza specializata, dotate cu resurse adecvate, si luate serios în considerare de catre factorii de decizie. Pe lînga oferirea de consultanta si recomandari, aceste organe se pot constitui în institutii de intermediere utila între factorii de decizie si grupurile minoritare. Ele pot, de asemenea, stimula actiuni la nivelul guvernarii centrale si în cadrul comunitatilor minoritare. Astfel de organe pot duce la împlinire sarcini speciale legate de anumite programe, cum ar fi, de exemplu, în domeniul educatiei. Mai mult, comitetele speciale pot avea o semnificatie speciala pentru anumite minoritati care vor trebui sa fie reprezentate în acestea.

13. Posibilitatile pentru utillizarea în mod constructiv a acestor organisme difera de la situatie la situatie. Totusi, în toate cazurile, o buna guvernare necesita masuri pozitive din partea autoritatilor pentru a angaja organele consultative înfiintate, pentru a se recurge la ele daca este cazul si pentru a se folosi de expertiza lor. O abordare deschisa si integratoare din partea autoritatilor fata de aceste organe si membri acestora va contribui la decizii mai bune si la obtinerea unei încrederi mai mari din partea întregii societati.

III. AUTOGUVERNARE

14. Termenul de „autoguvernare” implica masuri de control din partea unei comunitati asupra lucrurilor ce le afecteaza în mod direct. Alegerea termenului de „guvernare” nu implica, în mod necesar, jurisdictie exclusiva. În plus, ea poate însuma autoritatea administrativa, managementul si o autoritate legislativa si juridica definita. Statul poate obtine acesta prin delegarea sau devolutia, sau, în cazul unei federatii, printr-o împartire initiala a puterilor constitutive. În cadrul Statelor participante OSCE se fac diferite referiri la aranjamentele de „autoguvernare” ca fiind delegari de autonomie, autoadministrare si guvernare locala. În orice caz acesta nu va include criterii etnice pentru aranjamentele teritoriale.
În paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga, Statele participante OSCE iau nota de „eforturile întreprinse pentru crearea si favorizarea conditiilor de natura sa permita promovarea identitatii etnice, culturale si lingvistice si religioase a anumitor minoritati nationale, prin crearea, ca unul din mijloacele de realizare a acestor obiective, de administratii locale sau autonome corespunzatoare, potrivit situatiei istorice si teritoriale specifice acestor minoritati, în conformitate cu politica statului respectiv”.
În continuarea acestuia, Raportul întîlnirii CSCE a expertilor de minoritati nationale (Geneva) noteaza în paragraful 7 din Titlul IV ca „s-au obtinut rezultate pozitive în unele state într-o maniera democratica corepsunzatoare prin […] administratie locala si autonoma, cît si autonomie pe criteriu teritorial, inclusiv existenta institutiilor consultative, legislative si executive alese prin alegeri libere si periodice; autoadministrarea de catre minoritatile nationale a problemelor privitoare la identitatea lor în situatii cînd autonomia pe criteriu teritorial nu se aplica; forme de guvernarea locale sau descentralizate; […] acordarea asistentei tehnice si financiare persoanelor apartinînd minoritatilor nationale care doresc sa-si exercite dreptul de a fonda si mentine propriile institutii, organizatii si asociatii de educatie, cultura si religie […]”. De o natura mult mai generoasa, preambulul Cartei europene a autonomiei locale subliniaza „principiul democratiei si descentralizarii a puterii” ca o contributie la „apararea si întarirea a automoniei locale în diferitele tari ale Europei”. În legatura cu cele din urma, articolul 9 al Cartei europene a autonomiei locale prevede dreptul la resurse financiare corespunzatoare pentru exercitarea unor astfel de autoritati descentralizate.

15. În masura în care statul are responsabilitati în anumite domenii ce afecteaza întregul stat, va trebui sa se asigure reglementarea acestor [domenii] prin autoritatile centrale ale statului. Acesta de obicei include: apararea, care este esentiala pentru mentinerea integritatii teritoriale a statului; politica macroeconomica, care este importanta în masura în care guvernarea centrala actioneaza ca un echilibrator între regiunile economic dispersate; si clasica diplomatie. În masura în care alte domenii pot avea implicatii nationale importante, ele vor trebui, cel putin într-o anumita masura, sa fie reglementate de catre autoritatile centrale. Reglementarile în aceste domenii pot fi împartite, inclusiv cu unitati teritoriale special delegate sau grupuri minoritare (vezi recomandarile 18 si 20). O astfel de împartire a autoritatii de reglementare trebuie, totusi, sa fie în conformitate cu standardele cu privire la drepturile omului si sa fie administrate într-o maniera practica si coordonata.
Un domeniu care este bine determinat ca fiind împartit fie pe baza de aranjamente teritoriale sau neteritoriale sau ambele, si are o importanta speciala atît pentru stat cît si pentru grupurile minoritare, este educatia. Articolul 5.1 al Conventiei privind lupta împotriva discriminarii în domeniul învatamîntului al UNESCO explica în detaliu cum pot fi împartitate lucrurile în acest domeniu: „statele participante la aceasta Conventie sînt de acord […]
(b) ca este necesar sa se respecte libertatea parintilor si, daca este cazul a tutorilor legali: 1. sa aleaga pentru copiii lor institutii de învatamînt altele decît acelea ale Statului, dar corespunzatoare normelor minime care pot fi prescrise sau aprbate de catre autoritatile competente; si 2. sa asigure, conform modalitatilor de aplicare proprii legislatiei fiecarui Stat, educatia religioasa si morala a copiilor în conformitate cu propriile lor convingeri; de asemenea, nici o persoana sau nici un grup nu trebuie sa fie constrînse sa primeasca o instructie religioasa incompatibila cu convingerile lor;
(c) ca este necesar sa se recunoasca membrilor minoritatilor nationale dreptul de a exercita activitati educative proprii, inclusiv de a deschide scoli si, conform cu politica fiecarui Stat, în materie de educatie, de a utiliza sau preda în propria lor limba, înca cu conditia ca: (i) acest drept sa nu fie exercitat într-un mod care sa împiedice pe membrii minoritatilor de a întelege limba si cultura întregii colectivitati si de a lua parte la activitatile ei sau care ar compromite suveranitatea nationala; (ii) nivelul învataturii predate în aceste scoli sa nu fie inferior nivelului general prescris sau aprobat de autoritatile competente; si (iii) frecventarea acestor scoli sa fie facultativa.”

16. Principiul guvernarii democratice, asa cum este prevazut de articolul 21 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, articolul 25 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, articolul 3 al Primului Protocol la Conventie europeana a drepturilor omului si în standardele OSCE este aplicabila la toate nivelele si pentru toate elementele guvernarii. Cînd sînt necesare sau de dorit institutiile ale autonomiei locale, exercitarea egala de catre orice persoana a tuturor drepturilor necesita aplicarea principiului democratiei în cadrul acestor institutii.

A. Aranjamente neteritoriale

17. Aceasta sectiune se adreseaza autonomiei neteritoriale – deseori numita ca „autonomie personala” sau „autonomie culturala” – care este, mai degraba potrivita în cazul unui grup dispersat din punct de vedere geografic. Astfel de diviziuni ale autoritatii, inclusiv controlul asupra unor chestiuni specifice, pot avea loc la nivelul Statului sau în cadrul unor aranjamente teritoriale. În toate cazurile, trebuie asigurata respectarea drepturilor omului pentru celelalte persoane. Mai mult, trebuie asigurate resursele financiare corespunzatoare acestor aranjamente teritoriale pentru a putea satisface functiile lor publice si trebuie sa rezultate din procese integratoare (vezi Recomandarea 5).

18. Acesta nu este o lista exhaustiva a posibilelor functii. Multe depind de situatie, incluzînd, mai ales, necesitatile si solicitarile exprimate de catre minoritate. În situatii diferite, diferitele probleme vor fi de un interes mai mare sau mai mic pentru minoritati, si deciziile luate în aceste domenii le vor afecta în diferite masuri. Anumite domenii pot fi împartite. O arie de interes special pentru minoritati este controlul asupra propriilor lor nume, atît pentru institutii reprezentative cît si pentru persoane individuale, asa cum este reglementat de catre articolul 11 (1) al Conventiei-cadru. Cu privire la religie, Recomandarea nu sustine interventia guvernamentala în alte chestiuni de religie decît în cele ce tin de puterile delegate autoritatilor religioase (de exemplu, cu privire la statutul civil). Nu este în intentia Recomandarilor de fata, de asemenea, ca institutiile minoritatilor sa controleze mass media – desi persoanele apartinînd minoritatilor nationale trebuie sa aiba posibilitatea sa înfiinteze si sa se foloseasca de mass media proprii, asa cum este garantat de catre articolul 9(3) din Conventia-cadru. Bineînteles, cultura are diferite aspecte extinzîndu-se pîna la nivelul de trai, locuinte pentru populatie si protectia copiilor; Statul trebuie sa ia în considerare interesele minoritatilor în reglementarea acestor domenii.

B. Aranjamente teritoriale

19. Exista un curent general în statele europene spre devolutia puterii si implementarea principiului subsidiaritatii, cum ar fi luarea deciziilor cît se poate de aproape de cei si de catre cei mai direct afectati. Articolul 4(3) al Cartei europene a autonomiei locale exprima acest obiectiv, dupa cum urmeaza „Exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de maniera generala, sa revina, de preferinta, acelor autoritati care sînt cele mai apropiate de cetateni. La atribuirea unei responsabilitati catre o alta autoritate trebuie sa se tina seama de amploarea si de natura sarcinii, precum si de cerintele de eficienta si economie”. Autonomia locala teritoriala ar putea ajuta la pastrarea unitatii Statului, prin cresterea nivelului de participare si implicare a minoritatilor acordînduli-se un rol mai semnificativ ce reflecta concentratia populatiei lor. Federatiile pot realiza, de asemenea, acest obiectiv, la fel ca si aranjamentele autonome distincte din cadrul statelor unitare sau federative. Este, de asemenea, posibila realizarea de administratii mixte. Asa cum este prevazut în recomandarea 15, reglementarile nu trebuie sa fie uniforme pe tot teritoriul statului, dar pot varia în conformitate cu necesitatile si solicitarile exprimate.

20. Autoritatile autonome trebuie sa dispuna de o putere reala în luarea deciziilor la nivel legislativ, executiv sau juridic. Autoritatea din cadrul statului poate fi împartita între autoritatile centrale, regionale si locale, si, de asemenea, între diferite functii. Paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga observa alternativele pentru „administratii locale sau autonome corespunzatoare, potrivit situatiei istorice si teritoriale
specifice”. Acesta exprima clar ca nu este necesara o uniformizare în cadrul Statului. Experientele ne arata ca puterile pot fi împartite în mod egal între domenii al autoritatii publice, exercitate în mod tradtional de catre guvernarea centrala, inclusiv puterile judiciare delegate (atît de substanta cît si procedural) si puteri asupra economiilor traditionale. Cel putin, populatiile afectate ar trebui sa fie implicate în mod sistematic în exercitarea acestei autoritati. În acelasi timp, guvernul central trebuie sa pastreze prerogative pentru a asigura sanse egale si echitabile pe tot teritoriul Statului.

21. În cazurile în care puterile sînt transferate pe baza teritoriala pentru a îmbunatati participarea efectiva a minoritatilor nationale, aceste puteri vor fi exercitate cu considerarea cuvenita minoritatilor în cadrul acestor jurisdictii. Autoritatile administrative si executive trebuie sa fie responsabile fata de întreaga populatie din teritoriul respectiv. Acesta decurge din paragraful 5.2 al Documentului de la Copenhaga care angajeaza Statele participante OSCE sa asigure la toate nivelele si pentru fiecare persoana „o forma de guvernamînt ce este reprezentativ în caracterul sau, unde exectivul este responsabil fata de corpurile legiuitoare alese sau fata de electorat”.

IV. GARANTII

A. Garantii constitutionale si juridice

22. Aceasta sectiune se adreseaza problematicii de „protectie”, cea ce înseamna codificarea aranjamentelor prin legislatie. În anumite cazuri pot fi necesare aranjamente juridice detaliatel, iar în alte cazuri pot fi suficiente reglementarile-cadru. În toate cazurile, asa cum este prevazut în Recomandarea 5, aranjamentele trebuie sa fie rezultatele unor procese deschise. Totusi, odata desavîrsite, este necesara o stabilitate în vederea asigurarii securitatii pentru cei afectati, în special pentru persoanele apartinînd minoritatilor nationale. Articolul 2 si 4 al Cartei europene a autonomiei locale exprima o preferinta pentru aranjamente constitutionale. Pentru a atinge echilibrul dorit între stabilitate si flexibilitate, ar putea fi utila specificarea unor reexaminari la intervale bine determinate, astfel depolitizînd în prealabil procesul de schimbare si, ca urmare, facînd procesul de reevaluare mai putin tensionat.

23. Aceasta recomandare difera de Recomandarea 22 în masura în care încurajeaza testarea a unor guvernari noi si înnoitoare, mai degraba decît modificarea aranjamentelor existente. Autoritatile responsabile ar putea dori abordeze în mod variat diferitele situatii dintre autoritatile centrale si reprezentantii minoritatilor. Fara a compromite pozitiile finale, o astfel de abordare poate avea ca rezultat experiente pozitive, nu în ultimul rînd prin procesele de reorganizare si reglementare.

B. Remedii

24. În paragraful 30 al Documentului de la Copenhaga, Statele participante OSCE „recunosc ca problemele privind minoritatile nationale nu pot fi rezolvate de o maniera satisifacatoare decît într-un cadru politic democratic, bazat pe un stat de drept, cu un sistem judiciar independent eficace”. Idea unor remedii eficiente este prevazuta, de asemenea, în articolul 2(3) al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, cînd „un remediu judiciar” este prevazut de articolul 11 al Cartei europene a autonomiei locale”.
O ancheta judiciara poate fi executata de catre curtile constitutionale si, în fapt, de organismele internationale de drepturile omului specifice. Mecanisme si institutii fara puteri juridice, cum ar fi comisii nationale, institutia avocatului poporului, comitetele interetnice sau pe baza de „rasa” etc., pot avea, de asemenea, un rol critic, asa cum este prevazut în paragraful 27 al Documentului de la Copenhaga, articolul 14(2) al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala si paragraful 36 al Declaratiei si Programului de Actiuni, adoptat de catre Conferinta mondiala asupra drepturilor omului de la Viena (1993).